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    最高法院会议纪要可以作为裁判依据吗?经过哪些程序后会议纪要才能成为裁判理由?

    2022-06-29  学院2009   |  转藏
       

    谢栋摘编 诉讼攻略 2021-09-17 08:00

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    作者:彭中礼,中南大学法学院教授
    来源:《法律科学》2021年第5期

    最高人民法院会议纪要研究

    我国最高人民法院(以下简称“最高法院”)作为行使司法审判权的最高国家机关,拥有司法解释制定权。但是,司法解释并非最高法院规制和引导司法的唯一形式。有时候,最高法院还会颁布一些司法文件来引导和规范司法实践中的司法事务,其中最重要的司法文件之一就是会议纪要。

    一、最高法院会议纪要的概念阐释

    会议纪要是由会议记录和会议文件以及其他有关材料加工整理而成的行政公文,主要用于记载、传达会议情况和议定事项。最高法院往往会针对各级人民法院在司法审判当中遇到的问题,通过召开全国性的(有时候也可能是局部性的)司法工作会议(或者座谈会),总结得失,形成经验,印发给地方各级法院,以引导和规范司法实践。

    会议纪要的类型

    纵观最高法院已经公开印发的会议纪要,其类型主要有:

    第一,工作会议纪要。此类纪要侧重于记录贯彻有关司法工作的方针、政策及其相应要解决的问题,如《第一次全国民事再审审查工作会议纪要》《2015年全国民事审判工作会议纪要》等。

    第二,座谈会纪要。此类纪要内容比较单一、集中,侧重于司法工作的、思想的、理论的、学习的某一个问题或某一方面问题,这是最高法院常用的某种会议形式,如《全国法院审理毒品犯罪案件工作座谈会纪要》等。这些会议纪要的特点是着重关注某一个领域的审判工作问题,而这个领域又是当时司法工作难点领域或者重点领域。

    第三,联席会议纪要。此类纪要系指不同单位、团体,为了解决彼此有关的问题而联合举行会议,在此种会议上形成共同意见和解决问题的办法并印发的纪要。如最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅、公安部办公厅、国家税务局办公室关于印发《第六次联席例会纪要》等。

    会议纪要的基本特征

    最高法院的会议纪要作为最高法院引导和管理司法实践的重要方式,除了具备一般的会议纪要的特征之外,还有规范性、引导性和协商性等特征。

    首先,会议纪要具有规范性。从某种意义上说,最高法院的大部分会议纪要除了制定主体不是立法机关之外,其内容在结构上大体符合法条的逻辑结构,因而不仅有利于司法机关正确适用,也容易对人的行为产生规范效力。

    其次,会议纪要具有引导性。最高法院会议纪要的内容,均为对如何适用法律问题的处理,意在引导各级法院正确适用已有法律。

    最后,会议纪要具有协商性。相较于最高法院的其他规范性文件(如司法解释或者司法解释性质文件),会议纪要具有非常突出的协商性。虽然最高法院制定司法解释时也可能听取公众或其他国家机关的意见,但意见听取的程度和最终决定的作出则完全取决于最高法院本身。而会议纪要则不同,作为商讨的产物,它必须经历一个会议讨论的过程。

    二、最高法院会议纪要的功能定位

    统一裁判标准

    法律功能的实现,需要法官通过司法裁判引导法律实施来进行。法官在进行司法裁判时,固有的司法裁量权和不同的法律方法立场,会引导法官走向不同的司法裁判道路,因而就有了“同案不同判”等司法现象。对于法官自由裁量权过大问题,一般通过裁量权基准来解决;而法律的模糊问题,我国最高法院要么以司法解释的名义统一司法裁断,要么以会议纪要等司法解释性质文件的形式来解决类似问题。

    填充法律漏洞

    通过最高法院印发的会议纪要来看,最高法院的会议纪要填补法律漏洞有三种方式:

    第一种方式就是直接点明法律漏洞的存在,然后制定新的规则来填补已有漏洞。

    第二种方式是隐性法律漏洞的填补。主要通过强化一方的举证责任来实现。

    第三种方式是一般法理对某些问题的处理有比较明显的解决方法,最高法院通过会议纪要进一步阐释一般法理,从而各级法院引用该会议纪要来代替一般法理。

    执行或创制公共政策

    最高法院虽然可以说是一个公共政策制定法院,但也是一个公共政策执行机构。具体来看,通过司法解释性质文件来表现其对政治的服从,并执行公共政策,在会议纪要这一形式的制定意图和制定依据中表现得较为明显。比如最高法院在印发《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》时指出:“为了认真落实中央关于研究解决金融不良债权转让过程中国有资产流失问题的精神,统一思想,明确任务……”。

    三、最高法院运用会议纪要的成因

    既然司法解释是最高法院法定的有权解释形式,而会议纪要显然不属于法定的有权解释形式,那为什么最高法院不制定司法解释来对某些法律问题进行统一规定,而是通过印发会议纪要的方式来进行规定?换句话说,最高法院一般会在何时运用司法解释手段,何时又运用会议纪要等司法解释性质文件?

    运用会议纪要有效协调与其他国家机关的关系

    从关系处理的角度来看,通过会议形成会议纪要是最高法院引导各级地方法院的司法实践和处理同其他国家机关职权职能关系的重要途径。而最高法院之所以不通过制定司法解释,而是通过召开座谈会形成会议纪要来解决法律问题,可能的理由有:

    第一,从纵向关系来看,最高法院与各级地方法院之间存在事实上的类似领导与被领导关系。虽然从法律规定来看,最高法院与各级地方法院是监督与被监督的关系,但是实际上最高人民法院绝对不是高高在上、与世隔绝的。一方面,最高法院需要通过多种形式来处理与下级法院的关系;另一方面,最高法院也必须认真耐心倾听下级法院的意见,以表现出其应有的“亲民”形象。

    第二,从横向关系来看,通过会议形成会议纪要是最高法院协调其与其他国家机关(主要是指中央国家机关以及国务院有关部、委)关系的重要途径。在我国,最高法院虽然是最高审判机关,但是其审理案件时尚需要其他国家机关配合,其司法权力的行使需要其他国家机关的协助。特别是有些事项又不完全属于法院的司法权力范围,也并非最高法院自身能够单独解决,最高法院贸然规定其自身单独行使权力,可能会使得其制定的规则难以执行。因此,最高法院只能联合其他国家机关制定相关规则,促使其有效执行。

    通过会议纪要以提升司法能力

    从司法能力的角度来看,最高法院并非天生就具有较强的司法裁判水平。其司法能力的获取,是通过不断的司法实践和经验总结而提升的。因此,通过会议形成会议纪要是最高法院解决司法者各种知识与经验短缺问题的重要途径,会议协商是最高法院总结和凝练各种司法知识与经验的有效方式,会议纪要是实现各种司法知识和经验传播的有效方式。

    运用会议纪要弥补司法解释制度的功能短缺

    作为司法解释性质文件的会议纪要,是对司法解释制度体系的补充,与司法解释制度一道构成了有中国特色的司法制度体系。

    第一,司法解释制度存在特定范围的功能安排。司法解释起草工作由最高法院各审判业务部门负责,通过则需要经过最高法院审判委员会。司法解释实际上大部分是最高法院内部运作的结果,既不涉及其他中央机关和国务院各部委,也不涉及地方各级人民法院。如果有法律事项或者法律问题超出了最高法院的功能范围,司法解释制度就难以完全满足最高法院的制度需要,这个时候就需要有其他的制度安排作为补充。

    第二,会议纪要是最高法院通过制度布局引导司法实践的结果。当司法解释制度受到限制的时候,就需要有其他制度来弥补这种制度的缺陷,需要通过构造完善的制度体系来实现制度的宏观布局。在最高法院与其他国家机关联合处理法律问题时,除了与最高人民检察院合作制定司法解释之外,与其他部门是不能联合制定司法解释的,导致司法解释无法作为记录最高法院与其他国家机关(最高人民检察院除外)合作探讨相关问题时达成共识的文本形式,因而必然会超出最高法院的司法解释制度。特别要注意的是,在以会议形式商讨法律问题时,不仅有下级人民法院参加,也可能有其他国家机关参加,因而会议纪要就成为记录共识话题的最佳形式。

    四、会议纪要司法适用的经验分析

    上文已经指出,最高法院的会议纪要具有一定的合理性和必要性。那么,地方各级法院会如何对待会议纪要?要进一步深入理解和诠释会议纪要,还要深入到地方各级法院如何适用会议纪要这一问题当中。

    援引会议纪要的裁判文书概况

    第一,无论是在20多年前,还是在今天,会议纪要都是各级法院审理案件的重要说理依据或者裁判依据。

    第二,最高法院印发的会议纪要得到了各级地方法院的积极遵守执行。

    第三,最高法院不仅能够在民事领域引导司法实践,而且在刑事案件领域和行政案件领域也能够有效引领各级法院,实现裁判规范的统一或者补充法律漏洞。

    会议纪要进入司法裁判的程序和方法

    第一,援引会议纪要的法院不仅有基层法院,而且有中级人民法院、高级法院和最高法院及专门法院。

    第二,二审程序、一审程序和再审程序裁判文书位列前三位,其他程序当中,如提审、申诉、抗诉等程序都援引了会议纪要,这说明会议纪要的援引不存在诉讼程序的障碍。而且不仅法院将会议纪要当作裁判规范运用,其他诉讼主体(如检察院等)亦将会议纪要当作提起诉讼或者支持法律主张的重要依据。

    第三,有99.25%的裁判文书将会议纪要视为裁判理由,而有0.75%的裁判文书将会议纪要视为裁判依据。虽然会议纪要对各级法院都具有约束力,但是在如何援引适用会议纪要方面,地方各级法院尚未形成共识。

    会议纪要被援引的整体情况分析

    整体来看,可以得出几个结论:

    第一,从经验分析来看,我国司法实务界对会议纪要接受程度比较高,大量的会议纪要在实务中被作为司法裁判的规范依据或者说理依据;

    第二,虽然法官们都愿意适用会议纪要,但是对为何要适用会议纪要没有详细的理由证成,这与我国法官在裁判文书当中不太注重对所援引裁判依据的合法性进行说明有关;

    第三,未发现有法官对会议纪要的法律性质及其法律地位提出理论上的质疑;

    第四,法官们适用会议纪要不甚注重运用法律方法,也不注重程序上的合法性追问,大多数法官在适用会议纪要之时,都将其视为法律或者司法解释,因而忽视了方法的运用。

    五、司法适用会议纪要的理论反思

    虽然最高法院的会议纪要在司法当中具有较强约束力,但是基于会议纪要在司法适用实践中存在的实际问题,还需要对会议纪要司法适用进行深刻的理论反思。主要应当关注的法理问题有三个:(1)最高法院的会议纪要为何会在司法当中得到充分适用?(2)如何从程序上保证会议纪要得到合法适用?(3)如何从方法上保证最高法院的会议纪要得到合理适用?

    司法适用会议纪要的原因分析

    首先,各级法院有遵守最高法院司法文件的“路径依赖”。产生这一结果的原因是:一方面,很长时间内法律不完善,导致各级法院在裁断案件时,对裁判依据的合法性不甚讲究;另一方面,各级法院的法官对最高法院言听计从,使得其制定的各种司法文件都能有用武之地。

    其次,法院系统内部存在的行政管理,促使各级法院遵守执行最高法院的会议纪要。所谓行政管理,即上级法院对下级法院具有内部管理权限,主要表现在上级法院对下级法院可以通过考核、推先评优、行政问责等方式进行管理。即使是在审判业务上,上级法院对下级法院也进行业务指导,而且还通过发回重审、请示答复等方式来管理下级法院。虽然我国《宪法》规定法院系统内部是上级法院监督下级法院,而不是领导下级法院,但是从事实上看,似乎“领导”的意味更多,监督的意味更少。

    再次,最高法院的硬性要求,也是各级法院遵守执行最高法院会议纪要的重要因素。最高法院在印发会议纪要之时,都会要求地方各级法院“参照执行”或者“遵照执行”。不管是“参照执行”还是“遵照执行”,都说明最高法院希望自己的意志得到贯彻实施。需要注意的是,最高法院印发会议纪要时的要求性表述用语不同,其所包含的含义也是有差别的。

    最后,法官需要防范风险,也是会议纪要得到适用的重要原因。法官虽然掌握了法律实施的大权,但是在我国的政治体制结构当中,作为具体承办个案的法官仍然受到了较多的约束。这种约束不仅仅是对法律负责,更重要的是还需要对法院内部存在的行政权力负责。

    司法适用会议纪要的方法审视

    法官一旦援引法律,就会涉及方法的运用问题。“由于(方法论)要求法律与法官裁决之间应当具有一个推导关系,所以法官必须尽可能准确地表达出他对法律规定的解释。他必须清楚地说明据以宣布(特定的)法律后果的条件。因此,方法论同样也加强了法官的自我监督与法的安定性。”从上文的经验研究来看,法院适用司法解释性质文件要么是将其作为裁判理由适用,而在一些案件当中,法院将会议纪要当作裁判依据。但是,从方法来看,笔者认为援引会议纪要必须首先是通过法律发现,穷尽法律和司法解释才能援引。

    法律发现的首要规则是先在效力优先的法律渊源中寻找可能的裁判规范,如果发现的可能裁判规范与法律事实难以对应,或者没有相应的法律规范,或者如果对应法律事实可能产生严重有失公平等后果,则可以继续在其他法律渊源当中去寻找可能裁判规范。这里所说的“可能的裁判规范”,是因为其成为正式裁判规范,还需要通过推理规则、解释规则等进行论证,以实现司法援引的目的。

    这意味着,法官援引司法解释性质文件不可能直接将其引入到司法裁判当中,既需要经过法律发现程序,也需要通过法律论证进行说法析理。法官首先要论证其在法律发现中未发现可供案件援引的法律作为裁判规范,然后再论证会议纪要的裁判规范是否符合本案件裁判需要。当然,我国司法裁判的一贯做法就是直接援引裁判规范,而不需要说明理由,因而从历史和传统来说,法院直接援引会议纪要的方法并无不当。但是考虑到会议纪要毕竟是特殊的规范,随着法治的发展,援引会议纪要并说明理由将成为司法裁判变革的重要方向。

    司法适用会议纪要的程序进路

    虽然各级法院愿意援引适用会议纪要,但是如何适用会议纪要才能符合程序性要求,各级法院似乎并没有认真思考。当然,本文仅仅是从会议纪要的司法适用更合法的初衷出发,做到通过程序限制法官适用会议纪要的“恣意”。从宏观范围来讲,不仅坚持司法审判的正当程序是一种方法,而且在司法裁判文书当中强调运用合理的程序性限制来适用会议纪要也是一种方法。

    因此,法官在适用会议纪要来处理个案之时,必定要思考从程序上保证会议纪要之适用符合法律适用的程序要求。结合《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》(以下简称为“规定”)的第6条“对于本规定第三条、第四条、第五条规定之外的规范性文件,根据审理案件的需要,经审查认定为合法有效的,可以作为裁判说理的依据”的要求,笔者认为,要保证司法适用会议纪要能够“合理入场”和“充分在场”,就应当在程序上遵循如下三个步骤:

    首先,适用会议纪要的启动程序。上文的分析表明,有些案件适用会议纪要并非必要,有些案件则因为确实没有裁判规范,即出现了法律漏洞而不得不适用会议纪要。这意味着,如果是需要进行漏洞补充,从程序上来看,需要论证法律漏洞的存在;如果为了保证裁判规则的统一适用,则需要论证已有规则可能存在的模糊之处。

    其次是审查程序,即要审查所需会议纪要具体条文的合法性。从理论上说,法官作为司法者,最主要的职责就是依法司法。所以,“规定”指出,法官应当援引法律及法律解释、行政法规、地方性法规、自治条例或者单行条例、司法解释作为裁判依据。显然,本文所讨论的会议纪要不属于上述的“法”中的任何形式,而且也不是司法解释。但是,“规定”的第6条指出:“对于本规定第三条、第四条、第五条规定之外的规范性文件,根据审理案件的需要,经审查认定为合法有效的,可以作为裁判说理的依据。”

    那么,要追问的是,地方各级人民法院适用会议纪要,是否应当进行合法性审查?该种审查是有必要的,但是要注意:

    一是谁能成为审查的主体?是法院还是法官?“规定”对此并没有详细说明。根据“规定”的本意,其规范对象是法官,即要求法官在进行司法适用时就如何援引各种法律进行考量,因而“规定”所赋予的文件审查权,就是法官在进行个案裁判时所拥有的权力,而不是让法院行使,当然也不需要法院逐级上报行使。

    二是能不能对规范性文件本身的合法性进行审查?如果将会议纪要视为规范性文件,则按照“规定”的要求,各级地方法院可以审查会议纪要的合法性。但是,我们知道会议纪要本身就是最高法院行政权的体现,带有准司法解释的性质,地方各级法院难以对最高法院会议纪要本身的合法性进行审查。

    三是要注意对规范性文件所要涉及的具体条文进行合法性审查。虽然地方各级法院不能审查会议纪要的合法性,但是可以审查裁判中涉及的具体条文的合法性。值得注意的是,此时的法官在进行具体条文的合法性审查时,最好是基于个案适用,而不宜直接宣布会议纪要的某个条文无效。

    最后是说理程序,即法官在裁判文书当中如果要适用会议纪要,一定要对会议纪要在裁判文书中所起到的功用进行详细说理论证。法律论证是一种方法,但是论证过程却是司法适用会议纪要不可缺少的程序。上文的经验分析发现,几乎大部分法官都是直接援引会议纪要,并以此判断的行为对错。实际上,这种做法值得反思。法官在裁判文书中对为何要适用会议纪要的说理,既是司法裁判文书本身的要求,也是实现裁判合法化的基本要求。特别是考虑到会议纪要所起到的作用的时候,裁判说理就变成了法官适用会议纪要的最重要的程序。比如,如果是因为法官在法律发现时,没有找到可供裁判的法律或者司法解释作为裁判规则,而必须引入会议纪要之时,法官就必须对所存在的法律漏洞进行仔细说明,从而使作为听众的当事人或者其他社会公众对此有充分的理解和认知。当然,司法适用会议纪要的裁判说理,需要法官结合案件自身的特色以及具体会议纪要所起的功用来展开,在此不再赘述。

    结  语

    作为一种管理方式,会议纪要在我国司法制度中的存在有其必要性,而且也可能会长期存在。最高法院有权在自身职责范围内召集相关部门进行研讨,并对研讨的内容进行记录,以作为会议的重要成果。但是,从实定法的角度来看,各级法院将会议纪要作为说理依据或者规范依据,则值得考量。特别是最高法院要求地方各级法院遵守会议纪要,或者各级地方法院为了迎合最高法院而援引适用会议纪要,其合法性问题就值得怀疑了。这并非否定最高法院会议纪要在司法实践中的作用,相反这是从法治的层面来考虑最高法院会议纪要地位的最佳答案。强调会议纪要在司法实践中的标准作用和参照作用,并非就是要求各级法院必定要援引会议纪要。甚至,最高法院还可以通过运作和设计,将会议纪要中涉及的法律问题糅合到司法解释当中去,这样既可以让法官依法适用,又可以保证司法解释性质文件不会被滥用,更加符合法治理念。在法治时代,最高法院会议纪要不应当成为司法裁判的依据,因此,最高法院应当在司法改革中不断改进司法引导方式。

    注:本文为文摘,阅读全文请浏览纸质期刊。

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